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PPP模式在城建基礎設施的運作分析

[ 字號:   ]發布時間:2016-3-5 信息來源:常州城建集團 瀏覽次數:5229

    通過 PPP模式使用私營資本建設基礎設施已經成為發達國家和發展中國家廣泛采用的方法。在我國,PPP模式主要運用于水務、燃氣、收費道路、垃圾處理等基礎設施建設領域。PPP項目是一個復雜的系統,運作程序十分繁雜。妥善安排各參與方在項目中的權利和義務,完善項目結構,合理分擔項目的風險是PPP項目成功的基礎。

    一、項目選擇

    每個PPP項目都具有自身的特性,因此每個項目都可以采取不同的建設模式及運作方法。PPP項目因為投資巨大、合同關系復雜、特許期長等特點注定了只能在某些特定的項目中運用,符合以下條件的可以考慮采用PPP模式進行融資建設。

 (1)有穩定的收益作保證。私營企業之所以愿意將資金投入到公益性的城市基礎設施建設中來,其根本原因在于該基礎設施自身具有較強的獲利能力,這也體現了私人資本的逐利性。在大冶污水處理廠BOT項目、漢陽黃金口污水處理廠BOT項目等項目中,項目公司每月均能獲得政府支付的污水處理服務費,保證了項目具有穩定的收益。

2)良好的投資環境。城市基礎設施的投資環境包括軟環境與硬環境,軟環境有:當地人們的文化素質、法律環境、政府的辦事效率、政府對私營企業的支持等;硬環境有:當地的財政經濟實力、人民生活富裕程度及購買力、城市現有的基礎設施水平等。作為江蘇的省會城市,華東第二大城市,南京的長遠規劃是要建設具有較高現代化水平和開放度的國際性大城市。南京以其雄厚的工業基礎、經濟實力、獨特的地理環境優勢,吸引了國內外投資人積極參與南京的城市基礎設施建設。我公司先后運作了南京市高淳縣污水處理廠TOT+BOT項目、高淳新區管理服務中心BT項目、南京長江三橋股權融資項目等PPP項目,引入了實力雄厚的投資人,建成了一大批城市基礎設施項目,改善了城市環境,促進了南京城市化水平的提高。

    二、項目的各參與方及其職責確定

PPP項目模式運作中,利益主體包括政府、社會投資者、特許經營PPP項目公司,金融機構、咨詢公司、承包商及供應商等。為了平衡政府部門、社會投資者、PPP項目公司、金融機構等利益主體的不同利益和要求,首先應明確各利益主體的職能。

1、政府。政府部門(政府或者政府授權的部門)通常是PPP項目的發起人,它們在法律上既不擁有項目,也不經營項目,而是通過給予項目某些特許經營權和給予項目一定數額的從屬性貸款或貸款擔保作為項目建設、開發和融資安排的支持。政府需要對項目的可行性進行分析,并組織項目招標,對投標的私營企業進行綜合權衡,確定最終的項目開發主體。漢陽黃金口污水處理廠BOT項目中,武漢市水務局確保項目公司在整個特許經營期內無償使用污水處理廠場地范圍內的土地,并且協助項目公司獲得法律許可的與履行項目協議相關的稅收和電價優惠等,給予了項目公司強有力的支持,為項目的成功打下了良好的基礎。

2、私營企業。私營企業和代表政府的股權投資機構合作成立PPP項目公司,投入的股本形成公司的權益資本。政府部門在選擇私人投資機構的時候往往比較慎重,因為PPP項目的資金規模非常巨大,花費的時間長,需要私人投資機構具備雄厚的資金實力和良好的信譽。私營企業作為發起人,負責召集PPP項目公司成員。投標以前,各成員就聯合成立項目公司達成一致,以合同形式確定各自的出資比例和出資形式,并推選成員中的幾人組成項目領導小組負責PPP項目公司正式注冊前的工作。參與PPP項目的一般均為實力雄厚的企業,香港地鐵公司、中國中信集團公司、北京桑德環保集團有限公司等實力雄厚的國內外企業均積極投身到我國PPP項目的建設中,成功完成了北京地鐵4號線PPP項目、國家體育館鳥巢BOT項目、襄樊市污水處理廠30萬噸/BOT項目等重大項目。

3、項目公司。PPP項目公司是為PPP項目的建設以及運營而專門設立的公司,由政府和社會投資者聯合組成。PPP項目公司是PPP項目的實施者,從政府或授權機構獲得建設和經營項目的特許權,負責項目從融資、設計、建設和運營直至項目最后的移交等全過程的運作。PPP項目公司正式注冊成立后,負責整個項目的運作。項目特許期結束,經營權或所有權轉移時,PPP項目公司清算并解散。在項目運作過程中,PPP項目公司的職能主要包括投標與談判、項目開發、運營和移交、確保項目的服務質量等。大冶市污水處理廠BOT項目中,項目公司對污水處理廠進行投融資、設計、建設,并在特許經營期內,按照特許權協議的條款對污水處理廠進行運營、維護和修理。在特許運營期結束后,項目公司將污水處理廠的資產移交給大冶市政府,并保證項目設施的性能符合協議中規定的性能標準。

4、銀行等金融機構。在PPP模式下,向項目提供貸款的銀行主要是國際金融機構、商業銀行、信托投資機構等。在PPP項目的資金中,來自私營企業以及政府的直接投資占的比例通常比較小,大部分的資金來自銀行和金融機構,且貸款期限較長。為了保證項目貸款的順利回收,貸款人通常要求PPP項目公司或其參與者提供履約保函或擔保函,從而避免或減少由于開發或運營不善帶來的損失。同時,貸款人為了保證貸款的安全性,通常要求PPP項目公司質押他們在銀行的帳戶,如基本帳戶、營業收入帳戶、還款帳戶等。

5、咨詢公司。由于PPP項目運作參與合作者眾多、資金結構復雜、項目開發期較長、風險較大,因此在項目的全壽命期內都需要咨詢公司的介入,指導項目的運作。咨詢公司作為PPP項目的政府方顧問,在城市基礎設施PPP項目方面積累了豐富的經驗和案例。在PPP項目中的主要工作包括組織盡職調查、設計基礎設施PPP項目方案,設計項目交易結構和招商程序,設定邊界條件、遴選標準等,建立財務模型并進行商業預測分析,編制招商文件,組織實施招標或競爭性談判等公開競爭性招商程序,參與商務談判及協助簽訂項目特許經營協議等。具體職能如下:

1)提供政策咨詢。由于項目的運作涉及國家的產業政策、行業政策、稅收、金融等各方面的政策,咨詢公司可以幫助PPP項目公司了解這些政策,并按照政策的要求設計項目框架,規避項目的政策風險。

2)協助確定融資方案。合理的融資方案是項目成功的重要因素。咨詢公司可以充分發揮自身的專業優勢,依據其掌握的市場信息和融資經驗,幫助PPP項目公司設計適合項目特點的最佳的融資計劃,確定合理的融資結構。

3)協助制定風險管理方案。在PPP模式下,項目面臨的風險眾多,咨詢公司能夠對項目全生命期內風險作出較為準確專業的判斷,制定合理的風險分配方案,使項目的風險管理合理有效。

4)協助選擇合作伙伴。項目的建設需要有眾多的合作伙伴參與,包括設計單位、建設單位、監理單位等等,咨詢公司可以協助PPP項目公司選擇信譽卓越、技術精專的合作伙伴,協助進行工程的合理安排,有效控制工程的進度、成本和質量。

5)協助項目開發運營。咨詢公司可以為PPP項目公司提供長期的市場分析和預測,設計規避市場風險的有效方案。項目開發運營過程中的相關報告、文件以及會議等等也都在咨詢公司的協助下完成。

除了上述的利害關系者以外,設計單位、保險公司、運營公司、建設單位、材料供應商等也都在PPP模式運作過程中發揮者重要的作用,他們與PPP公司和各合作方的協調和密切配合是項目成功的重要因素。

    三、設計項目結構

PPP模式是一個內在結構相對靈活的合作模式,根據不同類型的項目、不同的項目參與者、不同的融資形式,可以設計出符合項目自身的融資模式。PPP模式基本結構較為簡單,主要的參與者為政府授權的公共部門、民營企業、金融機構等。根據項目的不同,可能會涉及到更多的參與者,如保險公司、投資咨詢公司等。

四、完善政府激勵措施

對于大多數政府公共部門來說,PPP模式的運用屬于創新事務,從政策的制定、項目執行以及后續的監管都應有完整的規劃。目前我國在促進私營企業參與城市基礎設施方面的相關法律還不完備。因此,政府應在考慮我國國情的基礎上,參照國外先進國家的做法,研究制定相關推動措施,促進私營企業以PPP模式參與城市基礎設施建設。

1、成立具體的管理和推動部門。在英國,政府商務辦公室為國家PPP的政策單位,負責制定整體PPP項目實施政策和策略、研究制定PPP項目實施及合同管理作業程序、提供地方政府PPP模式的實施策略等。我國并沒有設置推動PPP項目實施政策的部門,只是由建設部出臺了《市政公用事業特許經營管理辦法》、《關于加強市政公用事業監管的意見》等文件,建議在國家發改委或建設部設立專門負責PPP項目的部門,以推動我國PPP項目的實施。

2、制定相應的政策和建立各級政府機關聯合互動的促進體系。各級主管部門應通過評估確立PPP模式適宜的范圍和原則。政府可以考慮成立跨部門的協調推動小組,由發改委、財政部、交通部、建設部的涉及城市基礎設施項目審批與執行部門聯合參與。省各級部門成立相應的推動小組,負責轄區內的政策制定、項目及前期研究和監管。

3、研究制定通用的PPP項目實施規范。由于城市基礎設施性質不同,與之相應的PPP項目的實施也有所不同。在國家體育館鳥巢BOT項目中,由于實施規范的缺乏,也產生了很多問題,在簽訂合同后,市政府要求減少體育場中的商業設施,取消活動屋頂等,限制了項目公司對體育館的商業化運行,損害了項目的公司的經濟利益。因此主管部門和行業協會應加緊研究制定行業通用的PPP項目實施規范和專用標準。一方面利于政府部門參與協調和監督,另一方面也有利于吸引私營企業的積極參與。

4、提供激勵措施。由于目前我國相關法律法規的不完善,未能有效的推動PPP在我國的應用,因此政府在實際操作PPP項目時,可根據項目的特點采取投資贊助、協助融資、政府擔保、稅收優惠等具體的激勵措施吸引私營企業參與基礎設施PPP項目的投資。在漢陽黃金口污水處理廠BOT項目,鹽城城南污水處理廠BOT項目等項目中,政府均保證項目公司在整個特許經營期內無償使用污水處理廠內的土地,并且協助項目公司獲得與履行項目協議相關的稅收優惠等。

    五、風險的合理分擔

PPP項目能否順利實施,需要雙方對項目中的風險進行合理的分擔。采取合理的風險分擔的方式,從項目整體風險管理的角度,遵循合理分擔的原則,共同應對風險。因此,項目參與方應根據項目實施過程中諸多的風險問題,采取合理的風險分擔方式,積極的應對措施,最大限度地化解了項目的風險。按照風險分配的原則,對比分析政府及私營企業的風險分擔偏好和實際風險分擔。

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